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      礦產資源管理改革進入快車道

      發布日期:2022-05-17

      2019年12月31日,自然資源部發布了《自然資源部關于推進礦產資源管理改革若干事項的意見(試行)》(自然資規〔2019〕7號,以下簡稱7號文)。隨后,數個相關的改革性文件相繼推出。

      2020年1月10日,自然資源部發布了《自然資源部辦公廳關于征求<固體礦產勘查規范總則>(征求意見稿)等3項國家標準及修改單意見的函》;3月初,自然資源部擬對《國土資源部關于進一步規范礦產資源勘查審批登記管理的通知》(2017年14號文)、《國土資源部關于進一步規范礦業權申請資料的通知》(2017年15號文)和《國土資源部關于完善礦產資源開采審批登記管理有關事項的通知》(2017年16號文)進行修訂,向部分單位征求《自然資源部關于完善礦產資源勘查開采出讓登記有關事項的通知(征求意見稿)》的意見;3月16日,自然資源部發布了《關于公開征求<自然資源部關于加強礦產資源儲量評審備案管理的通知(征求意見稿)>意見的函》;3月31日,國家標準《固體礦產資源儲量分類》(GB/T17766-2020)和《油氣礦產資源儲量分類》(GB/T19492-2020)由國家市場監督管理總局、國家標準化管理委員會批準發布;4月27日,自然資源部發布了《自然資源部關于公開征求<自然資源部關于完善礦業權管理有關事項的通知>(征求意見稿)意見的公告》(以下簡稱“礦業權管理征求意見稿”)。筆者結合有關法律法規及相關政策,談談對上述文件的學習體會。

      一、總體判斷

      1.分析我國礦產資源勘查開采法制史可知,當前正處于舊法新規交織、某些術語模糊并存的時期,加重了礦山企業的生產經營風險,同時,給礦政管理部門帶來的改革壓力也前所未有。

      2.在礦產資源法修訂被審議通過之前,7號文掀起了新一輪礦產資源改革的序幕。儲量改革征求意見稿和礦業權管理征求意見稿都是落實7號文精神的重要配套改革。我國礦產資源管理改革的列車已駛入快車道。

      3.司法部已對《礦產資源法(修訂草案)》(送審稿)完成征求意見,但距離國務院提請國人大常委會進行審議,尚有較長一段時間。7號文及礦業權管理征求意見稿、儲量管理征求意見稿等文件,均規定有效期為3年。3年內,7號文規定的很多改革措施將陸續啟動并完善,通過充分實踐以檢驗改革措施的效果,再將實踐中有效的制度成果經提煉升華后反映到礦產資源法及3個配套行政法規的修訂內容中。這樣就形成了頂層設計與基層實踐良性互動,共同服務于推動中國礦業高質量、可持續發展。

      二、7號文主要內容分析

      7號文于2020年5月1日起實施,共11條,主要涉及礦業權出讓制度改革(第1至4條、第7條、第11條)、油氣改革(第5至6條)、儲量管理改革(第8至10條)三方面的內容。

      (一)關于嚴格控制礦業權協議出讓

      1.關于“、放射性礦產勘查開采項目”的協議出讓

      稀土礦和放射性礦產的共同特點是礦業權主體特定,具有明顯稀缺性。根據《自然資源部關于進一步規范稀土礦鎢礦礦業權審批管理的通知》(自然資規〔2018〕6號)的規定,稀土礦的礦業權人必須具有國家確定的大型稀土企業集團主體資格。鈾礦的探礦權人則相對多元化,如中核和中廣核下屬公司、地方核地質隊,及部分民營企業。但是,作為鈾礦的采礦權人只有中核一家。

      稀土礦是國務院規定實行保護性開采的特定礦種,具有特定的戰略價值;放射性礦產,例如鈾,施行準軍 品管理,更是戰略性礦種,對這兩個礦種實行協議出讓政策,體現了資源安全的原則。

      2.關于“國務院批準的重點建設項目”的協議出讓

      該種情形實際上是《關于嚴格控制和規范礦業權協議出讓管理有關問題的通知》(國土資規〔2015〕3號)規定情形的傳承,即國務院批準的重點礦產資源開發項目和為國務院批準的重點建設項目提供配套資源的礦產地。因此,7號文的協議出讓情形中“國務院批準的重點建設項目”,是指國務院批準或者列入國家發展和改革委員會批準的國家重點礦產資源勘查開采項目,或者國務院批準的明確要求予以保障的礦產資源勘查開采項目。

      3.關于“已設采礦權深部或上部的同類礦產(《礦產資源分類細目》的類別,普通建筑用砂石土類礦產除外)”的協議出讓

      (1)關于同類礦產的理解問題

      關于礦產資源分類,主要有四種。

      根據《礦產資源法實施細則》附件《礦產資源分類細目》中的礦產分類,分為、金屬礦產、非金屬礦產、水氣礦產,這是法定分類。

      按照《關于進一步規范礦業權出讓管理的通知》(國土資發(2006)12號,以下簡稱12號文),礦產資源可分為高風險礦產(第 一類)、低風險礦產(第二類)和無風險礦產(第三類)。

      根據礦產資源的重要性程度,分為重要戰略性礦產、其他戰略性礦產、普通礦產、砂石土。戰略性礦產是指《全國礦產資源規劃(2016-2020)》規定的24種礦產和水合物。重要戰略性礦產是指7號文規定的由自然資源部負責出讓登記的石油、烴類天然氣、頁巖氣、天然氣水合物、放射性礦產、鎢、稀土、錫、銻、鉬、鈷、鋰、鉀鹽、晶質,共14種。

      按照《固體礦產資源儲量分類》(GB/T17766-2020),礦產資源可分為查明礦產資源、潛在礦產資源。查明礦產資源是指經礦產資源勘查發現的固體礦產資源,其空間分布、形態、產狀、數量、質量、開采利用條件等信息已獲得。潛在礦產資源是指未查明的礦產資源,是根據區域地質研究成果以及遙感、地球物理、地球化學信息,有時輔之以極少量取樣工程預測的。其數量、質量、空間分布、開采利用條件等信息尚未獲得,或者數量很少,難以評價且前景不明。尚難利用礦產資源是指當前和可預見的未來,采礦、加工選冶、基礎設施、經濟、市場、法律、環境、社會或政策等條件尚不能滿足開發需求的查明礦產資源。

      此處規定的“同類礦產”,應當是法定分類,即包括能源礦產、金屬礦產、非金屬礦產、水氣礦產。需注意的是,《礦產資源法實施細則》列明的能源礦產有11種,但隨著2011年頁巖氣和2017年天然氣水合物分別被批準成為新礦種,當前我國能源礦產有13種。

      (2)關于協議出讓的條件

      除普通建筑用砂石土類礦產外,對已設采礦權深部或上部可以協議方式出讓探礦權、采礦權的,必須同時滿足3個條件:第 一,同類礦產;第二,需要利用原有生產系統進一步勘查開采礦產資源;第三,向同一主體出讓。

      4.關于協議出讓需要征求政府意見的問題

      7號文關于該部分的規定脫胎于自然資源部《礦業權出讓管理辦法(征求意見稿)》第三十三條。為嚴格控制礦業權協議出讓,7號文明確指出,“地方自然資源主管部門協議出讓礦業權須征求同級地方人民政府意見,需自然資源部協議出讓的礦業權應先征求省級人民政府意見。”這意味著地方政府不同意協議出讓的,自然資源主管部門不得辦理。

      如果省級人民政府同意協議出讓的,參照《礦業權出讓管理辦法(征求意見稿)》的規定,文件可能需明確如下內容:擬協議出讓礦業權的勘查開采項目名稱、受讓主體、擬設勘查區塊或者開采區的范圍、坐標、標高、面積、勘查程度、資源儲量、開發利用情況,是否符合礦產資源規劃等。

      (二)關于積極推進“凈礦”出讓

      1.針對建筑砂石礦,開展凈采礦權出讓

      據初步檢索,凈采礦權一詞于年12月12日首先出現于《浙江省國土資源廳關于新設溫州市甌海區潘橋鎮下岙村普通建筑用石料采礦權的批復》(浙土資廳函〔2008〕994號)。

      2010年9月,原浙江省國土資源廳發布《浙江省國土資源廳關于進一步規范采礦權管理若干問題的通知》(浙土資發〔2010〕21號)。該規范性文件明確規定,以招拍掛方式公開出讓的采礦權,應事先協調好礦山開采所涉及的有關山林、青苗、墳墓、道路使用等一系列問題的政策處理方案,并簽訂相關協議,確保以“凈采礦權”出讓。

      2013年4月,原浙江省國土資源廳發布了《浙江省國土資源廳關于推進凈采礦權出讓工作的指導意見》(浙土資發〔2013〕28號,以下簡稱28號文)。該規范性文件首次明確規定了凈采礦權的概念,并明確了凈采礦權出讓工作要求及凈采礦權出讓的組 織實施工作。

      隨后,浙江有關凈采礦權出讓的經驗,在不同省份開始被零星借鑒。

      參照28號文,凈采礦權是指采礦權出讓前期的相關政策處理到位,競得人不再受土地、地面附著物及固定資產等權益制約,且可進場開展礦山建設的擬出讓采礦權。

      2.對于其他礦種,要積極推進凈探礦權出讓

      7號文并沒有明確何謂凈礦或者凈礦業權,滿足哪些條件可以成為凈探礦權、凈采礦權。但是7號文指出了凈礦出讓后應達到的效果,即“以便礦業權出讓后,礦業權人正常開展勘查開采工作。”因此,凡是在礦權出讓之前或之時已經存在,并且影響到了礦權受讓方正?辈殚_采工作的因素,都應視為出讓機關提供的出讓標的存在質量瑕疵。

      筆者認為,出讓機關選定擬出讓區塊應做好如下工作:

      第 一,出讓機關擬定出讓礦區范圍要遵守《礦產資源法》第二十條及其他法律法規關于特定保護區域不得采礦的規定,還要遵守《物權法》第七條關于在后權利不得侵犯在先權利和社會公共利益的規定。例如,自然資源主管部門和林草部門要對擬出讓礦區范圍與生態保護紅線、國家公園等保護地、永 久基本農田、森林及草原保護區、用海、文物保護、水源地保護區、生態功能區、河道航道保護區等禁止限制區域是否重疊等情況進行核實,處理好空間避讓問題。

      第二,擬定出讓范圍確定后,在制訂出讓方案前,應積極與林草、應急管理、環保等有關部門加強對接,進行聯合實地踏勘,避免出現受讓方繳納出讓收益,出讓機關辦理采礦權登記后無法辦理安全等后續行政審批的情形。例如,擬出讓礦區范圍內是否存在用林、用草、用地、用海的禁止限制情形等。

      (三)實行同一礦種探礦權采礦權出讓登記同級管理

      2005年9月,原國土資源部按照《國務院關于全面整頓和規范礦產資源開發秩序的通知》(國發〔2005〕28號)有關規定,對以往的各種授權進行清理并重新進行授權的要求,發布了《國土資源部關于規范勘查許可證采礦許可證權限有關問題的通知》(國土資發[2005]200號,以下簡稱200號文)。200號文構成了今天再次對勘查開采登記制度進行改革的現實基礎。根據200號文,對于勘查許可而言,除了油氣和放射性礦產之外,按照勘查投入和勘查面積作為區分自然資源部和授權省級自然資源主管部門分級審批的依據;對于采礦許可而言,除了油氣和放射性礦產之外,按照井田儲量和礦床儲量規模作為區分自然資源部和省級資源主管部門分級審批的依據。

      1.本次改革的特點

      (1)礦業權登記管理思路發生重大變化

      《礦產資源法》和200號文形成了以勘查投入、勘查面積和礦床資源儲量規模作為劃分部省分級審批的標準,導致礦業權人在礦業權投資項目的不同階段需要到部、省辦理同一項目。對審批機關而言,容易造成信息孤島,無法全面了解礦業權項目的歷史沿革;對于礦業權人而言,審批機關前后不確定,可能造成審批銜接和信息傳遞低效率等問題。

      因此,為了解決同一礦種探礦權采礦權不同層級管理帶來的問題,7號文規定實行同一礦種探礦權采礦權出讓登記同級管理。

      (2)部省登記礦種的雙向流動

      基于上述礦業權登記管理思路的重大變化,本次改革屬于重大的結構性改革,即并不是單純下放某些礦種的出讓、登記權限,而是根據7號文的規定,實現各自負責出讓登記礦種的重新歸集和梳理。這意味著,7號文生效后,不屬于自然資源部負責出讓登記的礦種,將轉交給地方;原由省級負責審批的但根據7號文應由自然資源部負責的9種礦產(包括鎢、稀土、錫、銻、鉬、鈷、鉀鹽、鋰、晶質石墨),應上移到自然資源部,而不管其勘查面積、勘查投入或礦床資源儲量規模大小等因素。

      2.何謂“戰略性礦產中大宗礦產”

      7號文中的“戰略性礦產中大宗礦產”是指除了由自然資源部負責出讓、登記管理的重要戰略性礦產之外的戰略性礦產,即:煤、煤成氣、鐵、鉻、、鋁、金、鎳、鋯、磷、螢石11種。

      省級自然資源主管部門應遵循《全國礦產資源規劃(2016-2020)》中關于“作為礦產資源宏觀調控和監督管理的重點對象,并在資源配置、財政投入、重大項目、礦業用地等方面加強引導和差別化管理,提高資源安全供應能力和開發利用水平”的要求。

      3.何謂“其他礦種”

      7號文規定的“其他礦種由省級及以下自然資源主管部門負責”中的其他礦種,指的是25種戰略性礦產(含不在戰略性礦產目錄中,但屬于自然資源部出讓登記的天然氣水合物)以外的其他礦種。

      至于省級如何與市級、縣級自然資源主管部門劃分采礦權出讓和登記權限,需要省級自然資源主管部門根據本輪改革指導文件、參照地方性法規的立法精神及本級審批事項和精力予以綜合確定。但是,需要注意的是,由于我國探礦權實行部、省兩級審批,因此,除了部負責的14個礦種探礦權出讓及登記管理外,其余需要設置探礦權礦種的出讓及登記管理均由省級自然資源主管部門負責。

      (四)關于調整探礦權出讓期限

      1.關于延續扣減面積的政策現狀

      法律、行政法規并沒有對延續具體要求或扣減勘查面積進行規定。根據《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》第二十九條的規定,如果探礦權人沒有達到低勘查投入的,自然資源主管部門有權責令限期改正、處以罰款、吊銷勘查許可證等行政處罰,并沒有關于達不到投入標準時責令扣減勘查區域面積的規定。但是,地方和部門規范性文件對此進行了有益的探索,大致可以分為4種情形。

      (1)縮減前次登記勘查面積的50%

      以新疆為典型。新政辦發〔2007〕229號文第三十三條第三款規定,在勘查許可證有效期內未達到相應地質勘查工作程度、勘查許可證有效期滿仍申請延續同一地質勘查工作階段探礦權的,第 一次申請須縮減前次登記勘查區面積的50%,第二次申請不予辦理延續登記手續。

      (2)縮減不低于首設勘查面積的25%

      經過對地方經驗的總結,原國土資源部在2009年發布了《關于進一步規范探礦權管理有關問題的通知》(國土資發〔2009〕200號),規定,確需延長本勘查階段時間的,省級以上登記管理機關應組 織進行專家論證,并進行審查,可再準予一次在本勘查階段的延續,但應縮減勘查面積,每次縮減的勘查面積不得低于首次勘查許可證載明勘查面積的25%。

      2017年底,《國土資源部關于進一步規范礦產資源勘查審批登記管理的通知》施行后,廢止了2009年的200號文,但是,將200號文的上述政策予以完善,一方面肯定了25%的低退出原則,另一方面規定了不予扣除的三種情形,以及無法繼續勘查或轉采的面積可抵扣的政策。

      (3)按照未完成比例核減相應探礦權面積

      2011年7月18日,原國土資源部首次通過招標方式出讓兩個頁巖氣勘查區塊,探索使用勘查投入承諾制。根據《國土資源部關于招標出讓頁巖氣探礦權勘查期滿處置結果的公告》(2014年第25號),兩個探礦權人由于未按照勘查投入承諾完成投入,繳納了違約金并核減了相應比例的探礦權面積。

      (4)按照未完成投入比例,分情形適用退出面積標準

      于2020年5月1日施行的《山西省煤層氣勘查開采管理辦法》對此有所規定,分為三個標準,煤層氣探礦權人低勘查投入未完成比例不足25%的,按照25%扣減探礦權面積;低勘查投入未完成比例超過25%但不足50%的,按未完成比例核減相應探礦權面積;低勘查投入未完成比例超過50%的,不予辦理延續登記。

      2.延長探礦權期限的政策依據

      根據《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》第十條規定,非油氣探礦權一般首設期限為3年,以后每2年延續一次。但是,行政法規并沒有規定可延續的次數限制。

      2019年4月,中辦和國辦印發的《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》(以下簡稱“指導意見”),要求“合理延長探礦權有效期及延續、保留期限”。這是7號文的政策依據。

      實踐中,探礦權延續主要存在以下問題:第 一,每次延續時間短導致部分地區野外地質工作時間無法保障;第二,延續許可太頻繁,占用了大量的行政成本,干部審批風險較大;第三,實踐中,將探礦權延續嚴格比照新設探礦權實施同等強度的審查標準和管控程度。第四,報件材料多,探礦權人疲于應對審批,普遍意見較大。中國礦業聯合會曾進行過問卷調查,其中探礦權問卷回函124份,涉及探礦權延續的意見高達77個。由此可見,礦業權人要求簡化探礦權延續手續的意見相當大。

      因此,7號文將探礦權期限延長為5年,這完全符合地質規律,既是對新疆油氣改革經驗的吸收,也符合中央改革的要求,有助于解決實踐中存在的問題。

      3.補簽出讓合同的規定內容已于2020年1月1日施行

      需要特別注意的是,7號文指出“本意見下發前已有的探礦權到期延續時,應當簽訂出讓合同”。因此,自2019年12月31日,自然資源部下發7號文后,探礦權到期辦理探礦權延續時,雖然7號文尚未生效,但是該條已施行。對于以往沒有簽訂過探礦權出讓合同的勘查項目,應補簽探礦權出讓合同;通過合同約定,明確探礦權的首設面積,進而確定7號文施行后,再次延續的退出面積計算標準。

      如果探礦權人已與出讓機關簽訂過出讓合同,則基于誠實信用原則,原出讓合同仍然有效,按照原約定執行。

      (五)關于規范財政出資地質勘查工作

      1.改革了地勘基金全額投資勘查項目的管理方式

      根據《財政部、國土資源部關于印發中央地質勘查基金管理辦法的通知》(財建〔2011〕2號),地勘基金全額投資的勘查項目包括四類:煤炭國家規劃礦區的煤炭勘查項目;鎢、錫、銻、鉬、稀土、粘土、螢石等國家規定實行保護性開采的特定礦種或限制開采總量的重要礦種勘查項目;生態脆弱區和跨。ㄗ灾螀^、直轄市)的礦產勘查項目;尚未登記礦業權、且社會資金不愿承擔投資風險的其他重要礦產勘查項目。全額投資勘查項目,除國家另有規定外,地勘基金管理機構為探礦權申請人,依法辦理探礦權登記。

      7號文規定,中央或地方財政出資勘查項目,不再新設置探礦權,憑項目任務書開展地質勘查工作。

      由于戰略性礦產目錄發布后,地勘基金全額投資勘查項目的礦種可能會隨之發生調整。不設置探礦權,直接憑項目任務書開展地質勘查工作,這改變了地勘基金全額投資勘查項目的管理方式,有利于簡化地勘基金的申請登記工作量,也利于國家對戰略性礦產的保密和投資管理。

      2.地勘基金完成項目成為國家招拍掛項目庫的主要來源之一

      根據《中央地質勘查基金項目權益管理暫行辦法》(財建〔2011〕3號)第十八條,地勘基金勘查項目完成后,能夠取得礦產資源量且具有進一步勘查意義的,全額投資勘查項目按照國家有關規定通過市場競爭方式有償出讓。

      結合7號文要求“建立礦業權出讓項目庫”的規定,因此,地勘基金全額投資勘查項目完成后,后續處置可能按如下流程進行:注銷探礦權,由自然資源主管部門列入探礦權出讓項目庫,經研究論證后,列入礦產資源規劃,面對市場主體競爭性出讓探礦權。

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